7月18日，《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）下發(fā)，引起熱議一片。贊揚有之，質(zhì)疑有之，期待有之，那么，這里面蘊藏的發(fā)展機(jī)會，你讀懂了嗎？ 

范圍極大擴(kuò)展

2002年9月，國家計委（國家發(fā)改委前身）、建設(shè)部（住建部前身）、國家環(huán)境保護(hù)總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，要求改革管理體制，逐步實行城市污水、垃圾處理設(shè)施的特許經(jīng)營，加快城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。污水和垃圾處理領(lǐng)域市場化改革的序幕就此拉開。

2003年初，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見的通知》。中國投資咨詢有限責(zé)任公司南京辦事處負(fù)責(zé)人王小文認(rèn)為，自此之后，PPP模式在市政公用行業(yè)得到深入推廣，發(fā)展至今，該行業(yè)成為PPP應(yīng)用最為成熟的領(lǐng)域。

2004年5月1日，建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》開始實施，明確提出以市場化為主線，全面推進(jìn)包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業(yè)改革。

2002-2004年先后出臺的這些文件，“當(dāng)年掀起了污水、垃圾處理行業(yè)市場化改革的一波小高潮。”此次出臺的455號文與之相比，濟(jì)邦投資咨詢公司董事長張燎認(rèn)為，首先，文件出臺部門上，從建設(shè)部一家主推變?yōu)樨斦?、住建、農(nóng)業(yè)、環(huán)保四部委聯(lián)合發(fā)文、協(xié)調(diào)推進(jìn)，合作范圍變得更大了。而且當(dāng)前的PPP模式更清晰、更規(guī)范、有一套更完備的制度設(shè)計，對社會資本的保障力度也更大。

其次，污水、垃圾處理的內(nèi)涵比以前更豐富。以前開放給社會資本的只是市政污水、垃圾處理領(lǐng)域，這次不僅包括終端處理設(shè)施，如污水處理廠、垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等，還包括收集、轉(zhuǎn)運、處理、處置等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的整合，以及污水處理廠網(wǎng)一體。如以前是收集由政府負(fù)責(zé)，此次納入了全面實施PPP模式的范疇，而且還擴(kuò)展到當(dāng)前城市中較少的餐廚垃圾處理等設(shè)施與服務(wù)。

同時，財建[2017]455號提出，“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi)、外，以及城市、農(nóng)村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、面源污染治理有效銜接。”

　　一句話，不僅包括此前基本處于空白地帶的農(nóng)村污水、垃圾的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理，“可以通過省市統(tǒng)籌，把更大區(qū)域內(nèi)成片的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)運營起來，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化。”還包括農(nóng)業(yè)面源污染、環(huán)境修復(fù)、黑臭水體治理等內(nèi)容。“這都是原來環(huán)保建設(shè)中的短板，會帶來非常多的市場機(jī)會。”

全面實施的條件

去年財政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號），就提到了在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。

　　455號文是在90號文討論的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多部委協(xié)調(diào)，把“強(qiáng)制實施PPP”進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)之后，出臺的細(xì)化文件。“去年提的是‘強(qiáng)制’實施，語氣比較強(qiáng)硬，容易引起市場的誤解、誤讀和質(zhì)疑，這次改為‘全面實施’，更合理、更柔和一點。”

　　但對于“全面實施”，也存在很多不同的理解。不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心“全面實施”，尤其是“污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實施PPP模式工作，未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出”，會導(dǎo)致實施方式一刀切，給地方政府和項目公司都帶來壓力。

　　全面實施是有前提條件的，根據(jù)文件“適用范圍”中的內(nèi)容，可以理解為通過財政承受能力論證和物有所值評估的新建項目，一律優(yōu)先使用PPP模式，如果未能通過這兩個論證的，采用傳統(tǒng)模式可能更合適，并非所有領(lǐng)域內(nèi)的項目都要硬性強(qiáng)制實施PPP模式。

    所謂“政府參與的”污水、垃圾處理項目，是指具有公共屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，這就把第三方環(huán)境治理、企業(yè)間通過合同外包方式操作的環(huán)保項目排除了。“定位是很準(zhǔn)確的。”

　　在這些存量項目轉(zhuǎn)型上，文件制定者對現(xiàn)實轉(zhuǎn)換的可能性及地方國資介入的深度，有著清醒的認(rèn)識，因此沒有提全面實施，而是要有序推進(jìn)。也就是根據(jù)地方實際情況，部分成熟的、符合條件的存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式。

按績效付費

文件強(qiáng)調(diào)績效考核、按績效付費，是這兩三年PPP發(fā)展，尤其是環(huán)境、環(huán)保類PPP運作下來的經(jīng)驗。做環(huán)保不是為了建設(shè)很多環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，積累更多固定資產(chǎn)，而是要看最終的治理效果。財政部一直堅持按績效付費的原則，現(xiàn)在住建部、環(huán)保部也在各自文件中多次提到這一點，445號文強(qiáng)調(diào)全面實施PPP的目標(biāo)，是通過績效考核、按績效付費來提升環(huán)境治理的效果。文件提出“各級地方財政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財政資金轉(zhuǎn)型”，也是在策應(yīng)按績效付費這一原則。

　　以運營補貼作為財政資金投入的主要方式是將管理重心從補建設(shè)轉(zhuǎn)移到補運營，財政資金投入的重心發(fā)生了變化。“以前補建設(shè)、補投資，只要項目建成，不管效果如何，都能得到回報?，F(xiàn)在把原來的各種專項資金變成運營補貼，只要整個項目的回報機(jī)制、考核機(jī)制中涉及到按績效付費，項目開始發(fā)揮環(huán)境治理的效果后，政府的補貼資金才能真正給項目公司，環(huán)境治理效果達(dá)不到，那就對不起了。這就逼著項目公司重視運營。