在野蠻生長被重拳整頓后,市場一度認(rèn)為政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式進(jìn)入冷凍期,甚至有地方官員認(rèn)為PPP模式將被拋棄。但近期一系列現(xiàn)象顯示PPP正在解凍,規(guī)范的PPP模式仍被各地青睞,并受到中央支持。
PPP模式仍受青睞與支持
2018年4月25日,文化旅游部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》),明確在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域推廣PPP模式。自2017年底財(cái)政部清理規(guī)范PPP模式以來,這是中央部委首次出臺(tái)的PPP指導(dǎo)意見。《意見》首先明確了PPP模式是完善公共服務(wù)供給機(jī)制的重要方向,是國家治理體系和化的治理能力現(xiàn)代重要內(nèi)容。這對PPP模式的定位不僅僅限在文旅領(lǐng)域,而是代表中央政府對PPP模式的態(tài)度,PPP將迎來新的春天。
其實(shí)不僅上述《意見》明確提出PPP模式,4月14日公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》中,也明確提出創(chuàng)新投融資方式,規(guī)范運(yùn)用PPP模式,引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)。2018年2月初,財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于公布第四批PPP示范項(xiàng)目名單的通知》,最終396個(gè)項(xiàng)目從千余個(gè)項(xiàng)目中脫穎而出,闖入第四批示范項(xiàng)目名單,總投資額7588億元。這也被外界視為強(qiáng)監(jiān)管下,規(guī)范的PPP模式依然受中央支持的明證。
從野蠻生長走向規(guī)范
PPP野蠻生長帶來不少問題。比如一些把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段,產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底,重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善,社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題,積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。PPP潛在風(fēng)險(xiǎn)引起了官方高度重視,2017年PPP主題詞從發(fā)展轉(zhuǎn)向了規(guī)范。
2017年5月,財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委、一行三會(huì)、司法部發(fā)文,嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。國務(wù)院國資委發(fā)文要求PPP主力軍中央企業(yè)管控PPP風(fēng)險(xiǎn),對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控,從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限防止過度推高杠桿水平。11月,財(cái)政部對總投資超17萬億元的萬余個(gè)PPP入庫存量項(xiàng)目進(jìn)行集中清理,清退不合規(guī)項(xiàng)目,目前各地已經(jīng)清退了不合規(guī)的PPP項(xiàng)目。在PPP監(jiān)管風(fēng)暴下,市場信心受到打擊,甚至不少人士認(rèn)為中央封殺PPP模式。不過,在財(cái)政部清理完PPP項(xiàng)目庫,規(guī)范的PPP模式邊界愈加清晰后,PPP市場迎來解凍,但規(guī)范依然是今年的主題詞。
國開聯(lián)研究發(fā)現(xiàn),前述《意見》相比于其他行業(yè)推廣PPP模式的指導(dǎo)意見,將近期政府對規(guī)范PPP模式操作寫入,這讓文旅PPP項(xiàng)目更好操作,而且這些規(guī)定也適用于其他領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。比如,《意見》稱,各地財(cái)政部門要認(rèn)真組織開展項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證,加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)和超限預(yù)警,嚴(yán)格政府債務(wù)管理,對政府參股及付費(fèi)項(xiàng)目,加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營成本控制,嚴(yán)禁政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會(huì)資本承諾固定或最低收益回報(bào);政府部門不得為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保;嚴(yán)禁存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。
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兩部委關(guān)于旅游PPP的指導(dǎo)意見是92號文發(fā)布以來有關(guān)部委首次出臺(tái)關(guān)于PPP的指導(dǎo)意見,具有風(fēng)向標(biāo)意義。92號文發(fā)布以后,政府文件關(guān)注比較多的是降杠桿和防風(fēng)險(xiǎn),甚至有文件將PPP稱為違法模式,可以說PPP進(jìn)入了短暫的冬天。而指導(dǎo)意見指出,PPP是完善公共服務(wù)供給機(jī)制的重要方向,是國家治理體系和管理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,重新明確了PPP的定位,這種定位不僅代表文旅行業(yè),而且是代表了中央政府對PPP的態(tài)度。這也是PPP在92號文第一次被中央政府明確為鼓勵(lì)的模式,而不再強(qiáng)調(diào)作為規(guī)范和整改的對象,PPP或?qū)⒂瓉硇碌拇禾臁?/span>
更多相關(guān)資料,請?jiān)斠姡簢_聯(lián)發(fā)布的《PPP模式與投資價(jià)值研究報(bào)告(2018年版)》
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